Manifesto dei grandi costruttori: «Dare certezza ai contratti»

Milano, 31 ottobre 2013 – Sono campioni di realizzazioni all'estero, ma sono fermio quasi in Italia Il risultato è che nei loro bilanci la quota di fatturato all'estero è cresciuta a dismisura: siamo oltre il 60%, con punte di 80 e 90 per cento per alcuni. Sarebbe un successo del "made in Italy" da sventolare nel mondo se non esprimesse anche la clamorosa paralisi del mercato italiano. Questo dualismo può essere superato? C'è la possibilità che anche in Italia si rimettano in moto le grandi opere superando l'impasse di cui sono prigioniere ormai da 5-6 anni per molte e concomitanti ragioni?
Il Sole 24 Ore, convinto della necessità di colmare il gap infrastrutturale italiano, ha invitato cinque delle imprese del vertice del settore delle costruzioni e il più grande concessionario italiano per discutere di questo tema e capire se è possibile invertire la rotta sul mercato domestico delle grandi opere con qualche riforma "a costo zero". Dal dibattito con Paolo Astaldi (Astaldi), Giovanni Castellucci (Atlantia/Autostrade per l'Italia), Duccio Astaldi (Condotte), Paolo Romiti (Impregilo) e Giandomenico Ghella (Ghella) è venuto fuori un «manifesto» di dodici proposte che può aiutare il settore a ripartire. Il filo che unisce molte proposte è la «certezza dei contratti», reclamata da tutti e oggi un'araba fenice in Italia. Si articola in varie proposte a partire da quella «clausola di salvaguardia» di rango costituzionale che hanno proposto anche i saggi per le riforme istituzionali del Quirinale prima e quelli di Palazzo Chigi poi (principale ispiratore Luciano Violante): la norma secondo cui una legge o una riforma non possano intervenire a modificare le condizioni contrattuali di un contratto già in essere, ma possano agire solo sui contratti futuri. Una stabilità contrattuale violata in Italia in più casi, come per l'Alta velocità o il Ponte di Messina. A fianco di questa norma anche la richiesta di una programmazione statale di lungo periodo che colmi il vuoto lasciato dal fallimento di una legge obiettivo troppo carica di opere e indichi poche e fondamentali priorità in un orizzonte temporale di 10-15 anni. Restando al livello costituzionale, inevitabile la riforma del titolo V, con il ritorno allo Stato della competenza assoluta sulle infrastrutture strategiche nazionali. Ci sono poi proposte che entrano più nel merito del codice degli appalti: qualificazione ad hoc, sostanziale e non formale come quella delle Soa, per le grandi opere; iter autorizzativi più certi, con l'ipotesi di un débat public che potrebbe consentire anche di aggirare i veti delle burocrazie locali; ritorno in via definitiva dell'anticipazione sugli appalti (ora prevista solo fino al 2014) e procedure più snelle per le verifiche delle offerte anomale. Altre certezze contrattuali possono arrivare anche dal fatto che in gara si mettano progetti davvero esecutivi, che non si lasci libera interpretazione alle Regioni di norme nazionali di cantiere (come per esempio le terre e rocce da scavo). Più controversa la discussione sul rilancio del general contractor che oggi è praticamente uscito di scena se si fa eccezione per alcune concessioni autostradali nuove come Brebemi e Tem. Due capitoli a parte per giustizia e concessioni. «Non si possono attendere i tempi ventennali della giustizia civile» è stato uno degli elementi condivisi. Se non si vuole tornare all'arbitrato, si può salvare l'accordo bonario in corso d'opera oppure sperimentare modelli internazionali come il dispute review board (usato dalla World Bank). Sulle concessioni, un mercato trasparente potrà nascere solo seguendo i semplici e rigorosi modelli adottati in tutto il modo: prequalifica «sostanziale» e gara su tre elementi: prezzo, tariffa e durata delle concessioni. Eliminare tutte le peculiarità italiane. «Ci sono norme - dice Paolo Ghella - che se cancellate in Italia, spariranno dalla faccia della terra: facciamolo presto».

Di seguito le parti salienti del Forum

IL SOLE 24 ORE - Partiamo da Ghella, che è anche presidente del comitato lavori all'estero dell'Ance, per capire se sia possibile risolvere questo dualismo.
GHELLA - La domanda è giusta: come è possibile che noi siamo così competitivi da realizzare in tempi e costi certi grandissime opere all'estero e poi non siamo capaci di fare lo stesso in Italia? Penso siano le condizioni al contorno a impedirlo, non la capacità delle imprese. E allora vanno individuate quelle anomalie italiane, quelle norme esistenti solo in Italia che bloccano il mercato interno. Diciamo subito che il problema non è di risorse pubbliche, perché questo problema c'è in tutto il mondo ma si risolve, per le grandi opere, con le concessioni a finanziamento privato. Dalla Russia alla Turchia, dal Cile al Costarica all'Australia si fa un bando relativamente semplice, si mettono in gara tariffa e durata delle concessioni, nel giro di quattro anni le autostrade sono realizzate. In Italia abbiamo mille complicazioni che rendono il percorso a ostacoli. A partire dalla qualificazione, non adeguata per selezionare concessionari che devono anche realizzare queste opere. Poi abbiamo il problema del titolo V della Costituzione e l'esempio negativo della Tirrenica che dopo 40 anni potrebbe arrivare al closing finanziario ma ancora non si sa dove passerà per Orbetello.
CASTELLUCCI - Concordo con Ghella, abbiamo la sindrome Galapagos, facciamo cose radicalmente differenti dagli altri. Parlo di concessioni ma vorrei fare un riferimento anche agli appalti di lavori. Lì servono tre cose: una certa discrezionalità del committente nella qualifica delle imprese in gara; un trasferimento del rischio di esecuzione all'appaltatore; garanzie di esecuzione. In Italia questi ingredienti non esistono. Abbiamo bisogno di sfoltire un mercato intasato da imprese potenzialmente fallite che presentano offerte ma sono tenute in vita artificiosamente dal mercato bancario. Se vuoi escludere queste imprese per offerta anomala, il rischio è altissimo.
IL SOLE 24 ORE - Non può farlo neanche una stazione appaltante con spalle robuste? CASTELLUCCI - Devi affrontare una procedura complicatissima e rischi di pagare milioni in tribunale. La discrezionalità delle stazioni appaltanti è azzerata e questo è male. Non stiamo messi meglio sul mercato delle concessioni, dove oggi abbiamo lotterie più che competizione. Le concessioni vengono date su progetti che non sono progetti, prima delle conferenze di servizi, con la delega al concessionario di gestire l'iter autorizzativo, progetti che vengono pesantemente modificati, costi che salgono e così si dà al concessionario la possibilità di scaricare tutto sul costo aggiuntivo. Inoltre in Italia abbiamo la possibilità di riequilibrare il piano economico-finanziario ogni cinque anni. Unici al mondo. Non è competizione, è un "pie' di lista". Nel mondo i concessionari hanno il diritto di guadagnare di più se gestiscono un'opera al meglio o falliscono se hanno un traffico inferiore a quello previsto. In Italiano.
PIZZAROTTI - Il riequilibrio del piano economico-finanziario è un beneficio che mitiga il rischio di traffico in un Paese come l'Italia in cui sono numerose le variabili esterne che possono incidere sul contratto.
CASTELLUCCI - Sono d'accordo, ma è un elemento che rischia di produrre una distorsione in un mercato concorrenziale.
PAOLO ASTALDI (ASTALDI) - Io farei un ragionamento un po' più ampio che vada oltre il dettaglio della singola norma. Anzitutto vedo la mancanza in Italia di un disegno di lungo termine: da anni in Italia non c'è stato nessun Governo che abbia detto cosa fare da qui al 2025.
IL SOLE 24 ORE - La legge obiettivo fece questo sforzo di programmare...
P. ASTALDI - Dal 2001 sono passati 12 anni, si sono alternati dei Governi e non ho sentito nessuno riprendere quel tema. Il problema è che in Italia non si guarda al beneficio dell'opera realizzata.
IL SOLE 24 ORE - Ci saremmo risparmiati molte polemiche strumentali sull'Alta velocità se si fosse capito subito che viaggiare da Roma a Milano in due ore e mezzo avrebbe cambiato la conformazione dell'Italia.
P. ASTALDI - È proprio qui il punto. La mancanza di obiettivi condivisi a livello politico comporta una deresponsabilizzazione di tutto il personale amministrativo che non lavora per raggiungere quel traguardo.
DUCCIO ASTALDI (CONDOTTE) - Vorrei riprendere questo punto per ricordare che dal 2001 a oggi sono stati cancellati due volte i contratti sul Ponte e sull'Alta velocità. Dobbiamo intenderci allora su cosa sia un piano a lungo termine. Non è possibile che vengano aboliti per legge contratti tra privati. Questo non è un piano a lungo termine. Mi sembra inoltre che più in generale oggi manchi in Italia una burocrazia che applichi le leggi esistenti. La legislazione offre tante possibilità che spesso le amministrazioni non percorrono: penso all'esclusione delle offerte anomale dove abbiamo le norme ma spesso non vengono applicate dal singolo dirigente. E poi c'è la giustizia. Abbiamo abolito l'arbitrato, stiamo abolendo l'accordo bonario e il risultato è che le amministrazioni fanno quello che vogliono, tanto la giustizia arriverà fra 20 anni. Invece noi dobbiamo fare in modo che ci sia giustizia subito perché fra 20 anni le imprese sono morte. Se non piacciono gli arbitrati e gli accordi bonari, troviamo altre soluzioni. La Banca mondiale usa i "dispute review boards", collegi terzi che aiutano a trovare soluzioni subito.
IL SOLE 24 ORE - L'unica stagione in cui l'Italia ha fatto le infrastrutture è stata quella del dopoguerra. Gabriele Pescatore ricorda, a 94 anni, che nella sua Cassa per il Mezzogiorno, di fronte a qualunque difficoltà, era lui stesso ad assumere la responsabilità di decidere e andare avanti. Ovviamente un dirigente che decide deve avere la copertura della sua amministrazione.
CASTELLUCCI - È vero, un'amministrazione che non esercita la discrezionalità si impoverisce di professionalità. Questa discrezionalità andrebbe garantita oggi nella preselezione e nell'invito più che nell'assegnazione.
IL SOLE 24 ORE - Ma proviamo pragmaticamente a individuare un elenco di poche cose che si possono fare subito.
ROMITI - Con la legge obiettivo si è capita una cosa fondamentale, che per fare un'opera è necessario progettarla. A distanza di 12 anni alcune opere sono state fatte, il Passante di Mestre o l'alta velocità. È stata una buona soluzione la figura del general contractor che si è assunto la responsabilità di fare i progetti. Sulla qualificazione dico che da noi oggi basta esibire i certificati Soa e un'azienda che non ha mai fatto opere complesse può fare il Ponte di Messina.
IL SOLE 24 ORE- Quindi ci vuole una qualificazione sostanziale, che verifichi la capacità reale dell'impresa a realizzare un'opera.
ROMITI - Certo. Bisogna poi rendere le modalità di esecuzione e partecipazione alle gare equilibrate dal punto di vista economico e finanziario. L'anticipazione sugli appalti, ad esempio, va resa definitiva, non solo provvisoria come nel decreto fare. Io le macchine le devo pur comperare.
CASTELLUCCI - Solo se la qualificazione è seria l'anticipazione è giusta, sono due cose che vanno insieme.
P. ASTALDI - Dobbiamo fare un ragionamento anche sulle amministrazioni locali. Sulle nuove metropolitane (siamo coinvolti su Napoli, Roma e Milano) abbiamo verificato che non sempre sono capaci di gestire progetti complessi e di finanza di progetto. Allora la mia proposta è quella di garantire certezza e continuità, soprattutto alle partnership pubblico-private: quando negoziamo un contratto abbiamo bisogno che quel contratto resti in vigore per tutta la vita del progetto. Non è possibile che quando arriva una nuova amministrazione, vuole rimettere in discussione tutto quello che è stato fatto, e che magari è già stato visto dalle banche che devono finanziare il progetto. È il divieto della reformatio in peius dei contratti in essere.
IL SOLE 24 ORE- C'è la proposta, avanzata da Luciano Violante e poi fatta propria dai saggi del Quirinale e di Palazzo Chigi sulle riforme istituzionali, della clausola di salvaguardia di rango costituzionale: le nuove leggi non possono modificare i contratti in essere. È un'altra declinazione del divieto di reformatio in peius.
GHELLA - Penso che prima di tutto bisognerebbe collocare un'opera sul territorio. Se ci sono 60 milioni di italiani che vogliono un'opera non è possibile che un Comune di 5mila abitanti abbia il potere di bloccarla. Va modificato il Titolo V della Costituzione, che produce non democrazia, ma anarchia: le grandi infrastrutture vanno riportate alla competenza esclusiva dello Stato.
IL SOLE 24 ORE - È anche il caso di fare le gare di project financing su progetti definitivi, con le approvazioni già acquisite?
GHELLA - Sicuramente sì.
CASTELLUCCI - Il progetto in gara deve avere già localizzazione e conferenza di servizi. Dopodiché ci può essere una fase successiva integrativa di Via.
PAOLO ASTALDI - In Italia abbiamo il problema dei ritrovamenti archeologici, che devono essere disciplinati a parte.
CASTELLUCCI - Noi facciamo conferenze di servizi in tutta Italia e devo dire che spesso le popolazioni sono più ragionevoli delle amministrazioni. Il débat public consente di parlare con la gente, si può spiegare l'importanza di un'opera: ho trovato spesso senso di responsabilità superiore a quello dei loro amministratori, che a volte fanno del sì o del no una battaglia politica. Il débat public serve anche a disintermediare, questo è molto importante. Oltre all'archeologia, poi, un altro tema complicato in Italia è quello delle terre e rocce da scavo.
GHELLA - Una follia, sì .... Non possiamo pensare che la stessa terra sia trattata in 20 modi diversi nelle varie Regioni.
CASTELLUCCI - In Toscana è tutto bloccato: Variante di valico, passante ferroviario. La Regione interpreta le leggi diversamente rispetto alle altre.
PIZZAROTTI - Sappiamo che dopo Tangentopoli abbiamo perso la revisione prezzi, l'anticipazione contrattuale e l'arbitrato: sono tre elementi fondamentali per lavorare in modo contrattualmente dignitoso. Sono applicati ovunque, andrebbero ripristinati. La defiscalizzazione sul project financing è poi un'iniziativa straordinaria, che consentirà a molti progetti di trovare l'equilibrio e andare avanti, ma va seguita e stimolata, il rischio è si sciolga come neve al sole. Quanto al contraente generale che è venuto a mancare, uno straordinario strumento di sviluppo delle imprese.
IL SOLE 24 ORE - Il general contractor ha aiutato le imprese a crescere, ma tra le stazioni appaltanti l'ha usato solo l'Anas all'inizio. Oggi non lo usa quasi nessuno.
PIZZAROTTI - Nelle concessioni più importanti come Brebemi e Tem stiamo lavorando come contraente generale.
IL SOLE 24 ORE - Però fuori del vostro tavolo pochi apprezzano la figura, tanto meno l'ipotesi del rilancio.
D. ASTALDI - Perché implica che le amministrazioni pubbliche abdichino a parte dei loro poteri.
GHELLA - Forse possiamo dire come sintesi che sono necessari i grandi appalti quando parliamo di grandi opere su cui lavorano le grandi imprese in una equilibrata divisione del mercato. In Svizzera e in Svezia le grandi imprese fanno anche i marciapiedi e ti mandano l'elettricista a casa, ma non è il nostro modello.
CASTELLUCCI - Abbiamo voluto dare forma giuridica a un dato di fatto: un'impresa grande che ha competenze progettuali e tecniche prende un contratto e lo esegue al meglio. Quando esiste un committente come Autostrade, che appalta opere già progettate (ho 500 progettisti e un'ottima direzione lavori) è indifferente che chi vinca la gara sia uno che si chiama general contractor o grande imprese; certo, una maggiore selezione fra le imprese esecutrici aiuterebbe il mercato. Diverso è invece il caso per quelle stazioni appaltanti che non hanno una struttura di progettazione.
D.ASTALDI - Da Autostrade capisco il discorso, ma lo Stato deve avere anche far crescere il settore industriale. Una cosa ancora sulla progettazione. Gli standard ci sono perché la legge dice quali sono i requisiti del progetto esecutivo. Le amministrazioni controllino che i progetti abbiano quei requisiti prima di mandarli in gara.
IL SOLE 24 ORE - Ma perché poi le imprese partecipano a gare dove non ci sono progetti esecutivi?
D. ASTALDI - Perché sennò chiudiamo le aziende e nessuno lavora più. Altra questione: diminuiamo le stazioni appaltanti. Ce ne dovrebbero essere cinque o sei, non su base territoriale, ma su base professionale, per le strade, per gli ospedali, per le metropolitane e così via.
CASTELLUCCI - Ho un esempio di quanto possano essere perverse le norme quando si stratificano. Sapete che bisogna fare la verifica di anomalia fino alla sesta impresa. Ebbene, l'Autorità qualche tempo fa ha teorizzato che le verifiche di anomalia si facciano in serie e non in parallelo e per ognuno ci siano cinque fasi di verifica con tempi predefiniti. Il risultato è che ci vogliono dodici mesi per fare la verifica. Non sarebbe possibile farle in parallelo?
IL SOLE 24 ORE - Esiste un tema finanziamento oggi in Italia?
P. ASTALDI - Quando si pensa di attrarre capitali privati, anche esteri, chiediamoci: chi pensa di venire a investire se teme che l'opera sia bloccata da una giustizia che richiede venti anni per decidere?
GHELLA - Stesso discorso per gli altri aspetti del contratto, a partire dalla tariffa. Se tutto si può sempre rimettere in discussione, chi viene a investire da noi?

Il manifesto

1 CLAUSOLA DI SALVAGUARDIA CONTRATTI IN CORSO
È una norma di rango costituzionale proposta originariamente da Luciano Violante che impedisce alle leggi ordinarie di intervenire sui contratti in corso per modificarli o, peggio, cancellarli. Invocata dalle imprese per dare certezza ai contratti.
2 RIFORMA TITOLO V DELLA COSTITUZIONE
Le grandi infrastrutture strategiche devono essere riportate alla competenza esclusiva dello Stato: occorre modificare rapidamente la Costituzione per superare i guasti creati dalla competenza concorrente con le Regioni. Unanimità assoluta sulla proposta.
3 PROGRAMMI CERTI DI LUNGO PERIODO
Servono programmi certi e di lungo periodo, che indichino le opere prioritarie che certamente si realizzeranno. Dopo la legge obiettivo nel 2001, nessun Governo ha proposto una programmazione di questo tipo.
4 ITER AUTORIZZATIVO DELLE OPERE E DEBAT PUBLIC
Serve un iter autorizzativo certo per le opere sul territorio. Il débat public, rivolgendosi direttamente alle popolazioni, può aggirare veti che spesso vengono dalle amministrazioni pubbliche per ragioni politiche.
5 GIUSTA DIMENSIONE DEI LOTTI IN GARA
Le imprese di costruzioni ripropongono il rilancio del general contractor, ma ormai le stazioni appaltanti pubbliche non usano più questa figura. Fondamentale comunque una dimensione adeguata dei lotti per evitare le frammentazioni del passato.
6 QUALIFICAZIONE MENO FORMALE
Il sistema delle Soa non va bene in generale, ma certamente risulta un sistema di qualificazione meramente formale quando si tratta di realizzare una grande opera complessa. Occorre una qualificazione sostanziale dei requisiti.
7 ANTICIPAZIONE DELL'APPALTO E VERIFICA DELLE ANOMALIE
L'anticipazione dell'appalto, reintrodotta dal Governo Letta fino al 2014, andrebbe prevista anche oltre quella data. Per la verifica delle anomalie, la procedura è farraginosa: occorre passare dalla verifica in serie (un'offerta per volta) a quella in parallelo.
8 VERI PROGETTI ESECUTIVI IN GARA
Vexata quaestio: una vera progettazione alla base della gara di appalto di lavori. Le grandi imprese rilanciano un tema che sta a cuore anche ai progettisti: rispettare gli standard previsti dalla legge per il progetto esecutivo. Punire le Pa che sbagliano.
9 GARE DI CONCESSIONE SU MODELLI INTERNAZIONALI
Le concessioni e il project financing possono risolvere il problema infrastrutturale italiano ma per far decollare il mercato è necessario passare a un modello di gara internazionale basato su pochi parametri semplici: prezzo, tariffa, durata.
10 GIUSTIZIA SUBITO: IL DISPUTE REVIEW BOARD
«Non si possono aspettare 20 anni per avere giustizia» dai tribunali ordinari. Strada sbarrata agli arbitrati, si può salvare l'accordo bonario in corso d'opera. O passare a modelli tipo World Bank.
11 STAZIONI APPALTANTI UNICHE SU BASE PROFESSIONALE
Altro tema ricorrente nel dibattito italiano: accorpare le troppe stazioni appaltanti sul territorio. Quale soluzione? Qui la discussione è aperta: stazioni appaltanti uniche su scala regionale o su base settoriale.
12 TERRE E ROCCE DA SCAVO, STOP A NORME REGIONALI
La normativa nazionale sulle terre e rocce da scavo, modificata di recente, viene interpretata da alcune Regioni in termini restrittivi, bloccando o rallentando i cantieri. Questa disparità va superata.