Appalti pubblici, Brienza: mercato da 111 miliardi di euro, con 1,5 milioni di occupati
Relazione al Parlamento del presidente dell'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici
Un settore economico che peraltro ha un grosso peso sul Pil. Nel 2010 il mercato complessivo degli appalti in Italia ha raggiunto i 102 miliardi di euro, un valore pari all'8% del Pil, e ha occupato quasi 1,5 milioni di persone. A questo valore vanno però aggiunti circa 9 miliardi tenendo conto di tutta una serie di categorie di appalti che fanno salire il dato a 111 miliardi. Infatti, spiega l'Authority, il dato di 102 miliardi potrebbe risultare sottostimato al fine di quantificare complessivamente il mercato degli appalti pubblici. Infatti, una stima più precisa dovrebbe tenere conto degli appalti in deroga, sottratti per legge agli obblighi di comunicazione, di quelli segretati, di quelli espletati dalle società a partecipazione pubblica molti dei quali sono emersi a seguito di specifiche indagini dell`Autorità e di quelle affidati dalle cooperative sociali. Dall`aggregazione di tali dati risulta pertanto che l`importo complessivo del mercato è quindi di circa 111 miliardi di euro annui di cui circa 37 miliardi affidati con procedura negoziata. Per il presidente Giuseppe Brienza, "la legge sulla tracciabilità e la conseguente obbligatorietà di richiesta di un codice identificativo gara porterà, come naturale conseguenza, a stimare nei prossimi anni in modo sempre più preciso il mercato dei contratti pubblici".
Un'altra criticità registrata dall'Autorità è quella della maggior durata degli appalti, che e' stata dell'89% nel periodo 2006-2009. Le stazioni appaltanti, ha sostenuto Brienza, mostrano "una scarsa capacita' di gestione degli appalti pubblici che spesso porta ad un prolungamento dei tempi di realizzazione dei lavori nonche' ad inasprire il livello di contenzioso, gia' rilevante in condizioni normali". "Gli appalti di lavori pubblici conclusi entro il 2009 - aggiunge - hanno mostrato un incremento della loro durata rispetto alla rilevazione relativa agli anni 2000-2006: la maggior durata e' passata dall'85% rilevata nel periodo 2000-2006 all'89% del periodo 2006-2009 mentre la maggiore durata degli appalti caratterizzati da contenzioso e' passata dal 96% al 110%, denotando in questo modo la necessita' di introdurre nel mercato sistemi di qualificazione per le stazioni appaltanti e sistemi premianti per le imprese che hanno comportamenti virtuosi verso la Pubblica Amministrazione.
Le maggiori criticita' riscontrate nei comportamenti delle stazioni appaltanti attengono sia alle attivita' propedeutiche alla predisposizione della gara (difficolta' nella predisposizione di atti e documenti di gara, scelta di criteri e procedure non pienamente rispondenti alle finalita' della norma), sia alla successiva fase di esecuzione, nella quale le stazioni appaltanti mostrano una scarsa incisivita' nella gestione e verifica dell'esecuzione del contratto da parte del contraente privato".
Analizzando il mercato dal lato dell'offerta, si evince che "la scarsa qualificazione degli operatori economici determina inefficienze nell'esecuzione dei contratti, che conducono a ritardi di esecuzione e contenziosi, cagionando inefficienza e diseconomicita' nel perseguimento dell'interesse pubblico delle stazioni appaltanti". Il piu' delle volte, conlcude Brienza, "le inefficienze e le diseconomicita' sono provocate dall'incapacita' degli operatori economici di far fronte agli eccessivi ribassi che hanno presentato in sede di gara, al solo fine di aggiudicarsi il contratto, che non garantendo un'effettiva remunerativita' all'offerente, determinano l'esigenze dell'operatore medesimo di integrare comportamenti opportunistici per rientrare nei propri profitti di impresa".
Inoltre, ha osservato Brienza, nel 2010 circa un terzo degli appalti in Italia è stato affidato senza gara. C'è un ricorso eccessivo alla procedura negoziata che è consentita dalla legge soltanto in determinate circostanze. Invece l`eccessivo utilizzo che se ne fa può comportare una distorsione del mercato.
"Circa il 30% dei contratti di importo superiore a 150.000 euro - ha sottolineato Brienza - viene affidato senza alcuna gara e si ricorre sempre più spesso alla procedura negoziata con il 28% del valore complessivo affidato con tale procedura. Sappiamo che a fronte delle 50.000 imprese che hanno partecipato nel 2010 a gare pubbliche, la procedura negoziata si è concentrata solo su 5.400 tra cui 1.400 risultano da sole affidatarie del 50% di tutte le trattative private. Ne scaturisce - continua Brienza - che al 10% delle imprese è affidato il 28% del mercato degli appalti pubblici. Quest`ultima percentuale nel periodo compreso tra il 2008 ed il 2010 è aumentata del 6,5%".
A questi vanno aggiunti - ha affermato Brienza - gli appalti in deroga che valgono 2,39 miliardi di euro, gli appalti secretati per 200-250 milioni di euro, quelli espletati dalle società a partecipazione pubblica pari a 1,2 miliardi di euro e quelli affidati alle cooperative sociali di tipo B che ammontano a 5,1 miliardi di euro. Secondo l'Autorità, quindi "c'è un ricorso eccessivo alla procedura negoziata" che, ha spiegato Brienza, "è consentita dalle norme soltanto in determinate circostanze, è una procedura da utilizzare con molta cautela e solo nei casi espressamente previsti dalla legge, poiché l`eccessivo utilizzo di tale strumento di scelta del contraente può comportare una distorsione del mercato". Gli effetti distorsivi, annota l'Autorità, "possono riassumersi in due fattispecie: maggiorazione dei costi dei contratti per la pubblica amministrazione; chiusura del mercato a causa dell`elevata concentrazione di affidamenti a favore di pochi soggetti".
Un dato ulteriore su cui riflettere è che sono oltre 5.000 le imprese pubbliche che non applicano il codice dei contratti pubblici. "Un altro fronte su cui si e' intervenuti - ha riferito Brienza - riguarda i contratti relativi alla realizzazione di lavori ed all'acquisizione di beni e servizi stipulati dalle societa' con capitale pubblico, anche non maggioritario. Dall'analisi dei dati trasmessi all'Osservatorio e' emerso che piu' di 5.000 soggetti, pari al 68%, su un totale di circa 7.300 rientranti in tale tipologia, pur essendo tenuti all'applicazione della normativa sugli appalti, disattendevano sistematicamente le relative disposizioni, compresi gli obblighi di comunicazione". L'accertamento del fenomeno, ha aggiunto Brienza, ha evidenziato che gli appalti attualmente sottratti alla concorrenza ammontano a 1,2 miliardi di euro annui.
Brienza chiede per tutti questi motivi maggiore semplificazione e comportamenti più efficienti ed efficaci. "La disciplina degli appalti pubblici - dice - considerata la grande quantita' di disposizioni normative attualmente vigenti, necessita sempre piu' di interventi legislativi semplificativi. Un'immediata esigenza e' quella di individuare modalita' di comportamento efficienti ed efficaci delle stazioni appaltanti al fine del corretto affidamento dei contratti e di una loro corretta esecuzione: tali modalita' richiedono la preventiva conoscenza dei meccanismi utilizzati nelle procedure espletate per poi consentire di adottare i necessari correttivi".
E' questo il motivo, aggiunge Brienza, "per cui l'Autorita' nel 2010 ha messo a disposizione dei Sindaci dei principali comuni italiani le informazioni sugli appalti espletati. E' evidente che per semplificare ulteriormente le procedure di affidamento dei contratti pubblici, garantendo in ogni caso alle stazioni appaltanti efficaci sistemi di controllo, occorre potenziare la diffusione dei dati e delle informazioni nella materia dei contratti pubblici. Questo e' l'obiettivo della Banca Dati Nazionale Dei Contratti Pubblici prevista dal D.lgs. 235/2010 la quale, opportunamente strutturata, potra' garantire a tutti gli operatori del mercato una conoscenza delle informazioni in tempo reale".
L'Autorita' "e' pienamente consapevole della delicatezza e della fragilita' del contesto nel quale si trova ad operare. Gli avvenimenti di carattere sociale ed economico che ci stanno interessando dal 2007 a questa parte e, da ultimo, proprio in questi ultimi mesi, stanno producendo sulle istituzioni pubbliche e private, e soprattutto sulle persone, profonde e irreversibili trasformazioni. Nessuno potra' sentirsi al riparo. Tutti saremo chiamati ad uno sforzo supplementare di comprensione ed a fornire, secondo il proprio ambito di responsabilita' e competenza, risposte innovative per garantire la tenuta del sistema economico e sociale che, con grande fatica, ci siamo fin qui garantiti".
Questa Autorita', dice ancora Brienza, "per la delicatezza del compito al quale e' chiamata a rispondere, cioe' quello della vigilanza sul mercato degli appalti pubblici che interseca, dal lato della domanda, la vita di migliaia di imprese e parte della stessa crescita economica e, dal lato dell'offerta, il denaro del contribuente e le difficolta' di gestione della finanza pubblica, intende svolgere fino in fondo il proprio ruolo, nella convinzione che proprio in questo momento storico possa dare, ancor piu' che in passato, un significativo contributo".
"Considero molto positiva e interessante la relazione del Presidente dell'Autorita' per la Vigilanza sui contratti pubblici Giuseppe Brienza: i dati e le analisi in essa contenuti gettano una luce importante sul sistema degli appalti evidenziando alcuni temi che come Ance solleviamo da tempo": e' il commento del presidente dell'Ance, Paolo Buzzetti. Secondo Buzzetti "colpiscono in particolare i dati sui soggetti con capitale pubblico che operano in house e sulle trattative che avvengono senza gara. Un vero vulnus per il mercato e per la concorrenza nel nostro settore e non solo". Condivisibile e' anche il monito "contro il massimo ribasso che finisce per danneggiare le imprese migliori e la qualita'". Infine secondo il presidente Ance, "e' giusto il richiamo che Brienza fa a sostegno delle piccole e medie imprese che stanno soffrendo pesantemente gli effetti di una crisi che e' ancora molto forte per il nostro settore".
