Authority per gli appalti: presentata al Parlamento la relazione annuale

Roma, 4 luglio 2012 – I lavori pubblici nel 2011 hanno subito una riduzione rispetto all'anno precedente di circa 4 miliardi di euro, concentrata soprattutto nei settori ordinari e negli appalti di valore medio-piccolo. Il dato è contenuto nella relazione annuale al Parlamento dell'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, presentata oggi dal presidente Sergio Santoro e dal Consiglio dell’Autorità. Nel corso dell’incontro è stata illustrata la posizione dell’Authority su alcuni argomenti che sono al centro dell’attenzione in questi giorni, quali: la spending review, il mercato dei contratti pubblici, l’eccessivo ricorso alla pratica del contenzioso negli appalti pubblici – “che fa crescere i costi” –  e le criticità nella finanza di progetto. Nel suo discorso, Santoro ha anche sottolineato che è “finita l’era delle ordinanze di protezione civile in deroga al codice degli appalti”. Infine, è stato dedicato spazio all’implementazione della Banca dati nazionale dei contratti pubblici (BDNCP) e al servizio di contact center dell’AVCP.

I dati dei lavori pubblici

Il presidente, Sergio Santoro, annuncia che lo scorso anno sono stati perfezionati 1.236.000 appalti fino a 40.000 euro per un importo di circa 5,3 miliardi, 128.000 tra 40.000 e 150.000 euro per un importo pari a circa 8,3 miliardi di euro, 60.000 di importo maggiore a 150.000 euro per 92 miliardi di euro. L'importo complessivo di tutti gli appalti ammonta a 106 miliardi di euro (iva esclusa), pari a circa l'8,1% del Pil. La domanda degli appalti pubblici appartenente alla classe di importo superiore a 150.000 euro, pur essendo come numerosita' molto al di sotto della classe d'importo inferiore, ha un peso economico rilevante, pari a circa il 90% di tutti gli appalti. Questa domanda riguarda i settori ordinari per il 71% e per il 29% i settori speciali in termini d'importo. Relativamente alla suddivisione tra lavori, servizi e forniture, si rappresenta che il 31% riguarda lavori, il 41% servizi ed il 28% forniture.

Il 97% delle procedure attivate per lavori di importo superiore a 150.000 euro non supera i 5 milioni di euro. Si conferma, peraltro, per i lavori e per i servizi, una netta prevalenza delle procedure negoziate sia con pubblicazione che senza, previa pubblicazione del bando, anche se ad un tale rilevante ricorso non corrisponde sempre una effettiva capacita' di negoziazione della stazione appaltante, mentre per le forniture la quota maggiore di contratti e' affidata tramite procedure aperte.

Il bilancio sulla legge obiettivo

A dieci anni dall`entrata in vigore della legge Obiettivo, il 32% circa delle opere risulta già concluso, il 30% circa in fase di progettazione e la restante parte, pari circa ad un terzo del numero complessivo delle opere, in fase di aggiudicazione o di esecuzione. E' quanto emerge dalla relazione dell'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture.

"Dall`analisi svolta sulle modalità di realizzazione delle opere rientranti nella Legge Obiettivo - ha sottolineato il presidente dell'Autorità Sergio Santoro - risulta una lentezza del procedimento, in contrasto con la ratio del complesso normativo, senza, peraltro, il riscontro di un effetto deflattivo sul ontenzioso in fase di esecuzione. Il 42% del numero totale dei lotti è di importo superiore a 50 milioni di euro, mentre la estante parte, corrispondente al 58%, rientra in una fascia di importo inferiore a 50 milioni di euro".

Per quanto riguarda l`affidamento unitario a al contraente generale per la realizzazione di infrastrutture strategiche previsto dalla legge Obiettivo, ha proseguito Santoro, "l`attività istruttoria ha evidenziato un avanzamento estremamente ridotto degli interventi, da imputarsi principalmente ai lunghi tempi di redazione della progettazione esecutiva da parte del contraente generale, che in alcuni casi ha comportato anche un incremento dei costi contrattuali. Ulteriori rallentamenti - ha aggiunto - sono stati determinati da indisponibilità delle aree di cantiere, da problematiche di natura Le segnalazioni e l`attività di vigilanza archeologica, da interferenze non risolte, da problemi nella concessione delle aree demaniali".

Spending review: risparmio e crescita economica con una spesa più efficiente nel mercato degli appalti
“In un periodo di grande difficoltà della finanza pubblica – ha affermato Santoro – occorre rendere più efficiente e trasparente la spesa nel mercato dei contratti pubblici in quanto i costi sono rilevanti e costituiscono la parte di spesa pubblica più facilmente ridimensionabile”.
Il presidente dell’Authority ha poi sottolineato che i tre settori dei lavori, servizi e forniture, pur avendo caratteristiche strutturali differenti, presentano delle sacche di inefficienza sia dal punto di vista della qualità dell’acquisto sia dal punto di vista della spesa. “Nei lavori pubblici occorre rendere più efficiente il sistema relativo alla durata  di esecuzione, – ha affermato Santoro – poiché il ritardo nell’esecuzione delle opere comporta maggiori oneri per la PA , un danno per gli utenti-cittadini, rallentando lo sviluppo economico”. Per quanto riguarda le forniture, “9 miliardi su quasi 17 del settore ordinario, riguardano le forniture del sistema sanitario nazionale. Il 1° luglio l’AVCP ha pubblicato i prezzi di riferimento dei principali farmaci e prodotti biomedicali, dove si riscontra una variabilità dei prezzi di acquisto elevatissima. L’ottimizzazione degli acquisti in questo settore porterà a dei risparmi significativi. Tuttavia non è il solo settore sanitario che ha bisogno di una omogeneizzazione nelle procedure di acquisto, poiché la variabilità dei prezzi di acquisto si riscontra anche altrove.” Santoro ha poi rilevato che “anche le procedure di acquisto nel settore dei servizi andrebbero standardizzate, poiché si riscontrano anche in questi casi una forte variabilità di prezzi. Ciò è legato soprattutto ad una carente descrizione delle specifiche tecniche del servizio oggetto di acquisto. Si pensi ad esempio al servizio di facility management in cui molto spesso a fronte di costi rilevanti i rispettivi servizi non sono né particolarmente dettagliati né definiti”. “Sia per i servizi che per le forniture – ha inoltre puntualizzato Santoro – si rileva una scarsa partecipazione alle gare, con 2,5 imprese in media contro 25 nei lavori.”
L’Authority riconosce che il Partenariato pubblico-privato rappresenta uno strumento idoneo a colmare il divario, oggi sempre più rilevante, tra le risorse disponibili e la necessità di infrastrutture e di servizi qualificati. Tuttavia, sottolinea anche che a tale strumento non reca vantaggio l’eccessiva produzione legislativa, che comporta l'inopportuna conseguenza di rendere incerto il quadro normativo e di conseguenza quello economico finanziario dell'intervento. Inoltre, precisa che se a ciò si aggiunge anche la complessità dei livelli di concertazione che caratterizzano il sistema italiano (approvazione dei progetti; conferenze dei servizi; sensibilità delle popolazioni interessate dalle opere da realizzare; ecc. )  ne discende la necessità fondamentale di avere un quadro dei diritti e dei doveri stabile e modernamente concepito. Seconvo l’AVCP, questo passaggio appare inevitabile se si desidera attrarre sempre più i capitali privati verso gli interventi di pubblica utilità.
La qualità tecnica delle Stazioni appaltanti deve aumentare per risultare adeguata ad interventi di crescente importanza e a finanziamenti sempre più sofisticati. Solo l’adeguata preparazione tecnica delle Stazioni appaltanti potrà garantire “il rispetto della norma centrale di qualunque partenariato: l’equa ripartizione dei rischi collegati agli investimenti”. Una legislazione molto garantista, la riluttanza degli Operatori economici, unita ad una diffusa inadeguatezza tecnica delle Stazioni appaltanti fa si che frequentemente i rischi non siano correttamente ripartiti tra le Parti.

La banca dati punto nevralgico per la trasparenza, la semplificazione e il risparmio per la spesa pubblica
Il presidente Santoro si è poi soffermato a illustrare la Banca dati nazionale dei contratti pubblici (BDNCP): “L’AVCP contribuisce al processo in atto per la revisione della spesa pubblica anche mediante l’implementazione della Banca dati nazionale dei contratti pubblici che raccoglierà, a partire dal 1° gennaio 2013, tutti i dati e la documentazione utile per la comprova dei requisiti generali e di carattere tecnico organizzativo ed economico finanziario necessari per la partecipazione agli appalti che rientrano nella disciplina del codice dei contratti pubblici.”
“La banca dati – ha precisato Santoro – costituisce un punto nevralgico per tutte le informazioni concernenti le imprese, e consente di realizzare in tempo reale la massima trasparenza accertando con immediatezza la rispondenza degli operatori economici a tutti i requisiti prescritti per la partecipazione alle gare. La banca dati sarà indispensabile per verificare la regolarità contributiva e fiscale, e giudiziale. Questo strumento informatico, oltre a semplificare, produrrà anche la riduzione dei costi evitando inutili oneri e duplicazioni di documenti a carico degli operatori, in maniera particolare nel settore dei servizi e forniture. In tal modo sarà possibile prevenire episodi di frode, corruzione, conflitto d’interesse ed altre irregolarità gravi in materia di appalti”.

Finita l’era delle ordinanze di protezione civile in deroga al codice degli appalti; criticità nella finanza di progetto
Santoro ha ricordato che “nel 2011 sono state oggetto di indagine alcune opere appaltate sulla base di ordinanze emergenziali”, riferendo che “le criticità rilevate sono identiche a quelle rilevante negli anni passati e cioè a una carente progettazione e programmazione che hanno portato ad una lievitazione sia dei tempi che dei costi, come nel caso dell’auditorium di Isernia riportato nella Relazione. Nello stesso anno sono state emanate 72 ordinanze di protezione civile per un importo stanziato di quasi 2 miliardi di euro, ma abbiamo rilevato con soddisfazione che nessuna delle ordinanze del 2011 ha comportato deroghe al codice dei contratti”.
“L’attività di vigilanza dell’Autorità – ha precisato Santoro – si è concentrata anche su altri fronti, fra i quali quello delle procedure di opere realizzate mediante finanza di progetto, dove si è evidenziata principalmente la criticità che vede la difficoltà della PA di attribuire all’impresa il rischio di gestione dell’opera. L’AVCP ha anche vigilato su opere incompiute da decenni o che solo recentemente si sono avviate a conclusione rilevando carente progettazione iniziale e una carente programmazione delle risorse disponibili”.
“Come ogni anno l’Autorità ha analizzato il fenomeno del ricorso alle procedure negoziate e soprattutto in relazione alle recenti disposizioni normative che hanno innalzato la soglia per la procedura fino ad un milione di euro. A riguardo si è rilevato che c’è stata una riduzione del valore medio degli appalti di lavori per farli rientrare in detta soglia e che la procedura più frequente per lavori e servizi è quella negoziata senza previa pubblicazione del bando”.

Il contenzioso negli appalti pubblici fa crescere i costi, occorre ridurre il suo utilizzo
Santoro ha anche criticato l’utilizzo del contenzioso nella realizzazione dei lavori pubblici:  “Strettamente connesso alla durata dei lavori e all’eccessivo ricorso a varianti in corso d’opera - il 50% delle opere è caratterizzato da almeno la presenza di una variante - è l’insorgere del contenzioso in particolare di quello arbitrale. Nel corso del 2011 il costo delle opere con la presenza di contenzioso è lievitato del 27,52% in percentuale superiore al valore registrato nel 2010 che era pari al 22,6 %. La pubblica amministrazione è risultata soccombente, totalmente o parzialmente, nel 97,46% nei giudizi arbitrali. Da notare che ancora non si sono dispiegati gli effetti introdotti col d.l. 70/2011 che prevede un tetto alle riserve delle misure del 20%”.
“L’Autorità ha adottato, come previsto dalle norme, uno schema di determinazione, denominato bando quadro, al fine di fornire indicazioni generali interpretative sui contenuti fondamentali della documentazione di gara. L’obiettivo del documento dell’Autorità è di fornire un orientamento alle stazioni appaltanti, semplificando così anche la partecipazione alle gare da parte delle imprese mediante una progressiva standardizzazione non soltanto della documentazione di gara ma anche della valutazione dei comportamenti ad essa conseguenti. Ciò permetterà di ridurre il contenzioso amministrativo dovuto anche alla disomogeneità delle disposizioni di gara ed all’incertezza sulla interpretazione delle norme.”
In particolare il documento contiene la tipizzazione delle cause tassative di esclusione - di cui all’articolo 46, comma 1-bis - . Lo schema è stato posto in consultazione alle associazioni di categoria ed alle amministrazioni interessate e inviato al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti per il prescritto parere.
Una volta adottato, il bando quadro costituirà la cornice concettuale di riferimento sulla base della quale l’Autorità procederà ad elaborare specifici modelli, i “bandi tipo”, distinti in base all’oggetto del contratto: lavori, servizi o forniture.”
Le cause di esclusione tipizzate nel documento sono riconducibili alle ipotesi contemplate dall’art. 46, comma 1-bis: 
- mancato adempimento alle prescrizioni previste dal Codice e dal Regolamento (d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207) ovvero da altre disposizioni di legge vigenti;
- incertezza assoluta sul contenuto o sulla provenienza dell’offerta, per difetto di sottoscrizione o di altri elementi essenziali;
- non integrità del plico contenente l'offerta o la domanda di partecipazione o altre irregolarità relative alla chiusura dei plichi, tali da far ritenere, secondo le circostanze concrete, che sia stato violato il principio di segretezza delle offerte.

Il centro di contatto importante strumento di interazione con gli attori del mercato degli appalti pubblici
Infine, Santoro si è soffermato sul servizio di contact center dell’Autorità, “un importante strumento di interazione e di assistenza a disposizione di tutti i soggetti che interagiscono con l’Autorità, nonché un punto di osservazione del mercato vigilato, della sua composizione e dei fabbisogni informativi. Il servizio registra l’impatto che l’attività legislativa e di regolazione nel settore dei contratti pubblici genera tra gli stakeholders”.
“L’attività erogata dal contact center ha registrato, nell’ultimo anno, una crescita esponenziale, dovuta alla progressiva diffusione del servizio e alla continua innovazione normativa” ha affermato Santoro, precisando che “si sono registrati picchi di quasi 80.000 contatti in un mese e una media 7 volte superiore a quella registrata negli anni precedenti (solo nel periodo maggio 2011 - maggio 2012, sono state registrate 569.866 richieste di informazioni).”
“Quanto alle richieste di supporto – ha concluso Santoro –, esse riguardano in modo preponderante l’interazione tra utente e servizi on line dell’Avcp. Significativo il dato delle richieste riguardanti l’interpretazione del complesso sistema di norme che regolano i contratti pubblici, superiore al dato registrato nel corso della precedente esperienza di gestione dei servizi di contact center.”