Annullamento dell'atto o risarcimento del danno? I poteri del giudice amministrativo

Roma, 15 aprile 2015 – Il giudice amministrativo, ritenuta la fondatezza del gravame, non può emettere ex officio una pronuncia di risarcimento del danno anziché di annullamento.

L’articolo 29 c.p.a. dispone che la sanzione per i vizi di violazione di legge, eccesso di potere ed incompetenza sia l’annullamento ad opera del giudice, la cui azione deve proporsi nel termine di sessanta giorni.

Il successivo art. 34 esprime il principio dispositivo del processo amministrativo in relazione all’ambito della domanda di parte; la regola secondo la quale nel processo amministrativo debba darsi al ricorrente vittorioso tutto quello e soltanto quello che abbia chiesto ed a cui abbia titolo, è stata ribadita più volte dalle pronunce dell’Adunanza plenaria (vedi n. 4 del 7 aprile 2011 e n. 30 del 26 luglio 2012).

Proprio in virtù di detto principio della domanda. non può ammettersi che ad un atto illegittimo (causa petendi) per il quale sia stata proposta una domanda demolitoria (petitum), non consegua l’effetto distruttivo dell’atto per valutazione o iniziativa ex officio del giudice.

Sono gli elementi costitutivi della domanda a ditinguere l’azione di annullamento dalla domanda di risarcimento.

Nella domanda di annullamento la causa petendi è l’illegittimità, il petitum nella prima azione è l’annullamento degli atti o provvedimenti impugnati.

Nell’azione di danno la causa petendi è l’illiceità del fatto che deve condurre al risarcimento in forma generica o specifica.

Inoltre, se da un lato, il risarcimento -diretto a restaurare la legalità violata dell’ordinamento, costituendo una situazione quanto più possibile pari o equivalente (monetariamente) o il più possibile identica a quella che ci sarebbe stata in assenza del fatto illecito - è disposto su “ordine” del giudice, dall’altro l’annullamento invece è una restaurazione dell’ordine violato “ad opera” del giudice.

Ne consegue che, al massimo, il giudice potrà determinare, in relazione ai motivi sollevati e riscontrati e all’interesse del ricorrente, la portata dell’annullamento, con le  formule di rito.

Questo, in estrema sintesi , l’orientamento espresso dalla Adunanza Plenaria con la recentissima pronuncia che proponiamo in lettura.

Riferimenti legislativi

DECRETO LEGISLATIVO 2 luglio 2010, n. 104 Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo

(omissis)

Art. 29 Azione di annullamento

1. L'azione di annullamento per violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere si propone nel termine di decadenza di sessanta giorni.

(omissis)

Art. 34 Sentenze di merito

1. In caso di accoglimento del ricorso il giudice, nei limiti della domanda:

a) annulla in tutto o in parte il provvedimento impugnato;
b) ordina all'amministrazione, rimasta inerte, di provvedere entro un termine;
c) condanna al pagamento di una somma di denaro, anche a titolo di risarcimento del danno, all'adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio e
dispone misure di risarcimento in forma specifica ai sensi dell'articolo 2058 del codice civile ((.L'azione di condanna al rilascio di un provvedimento richiesto e' esercitata, nei limiti di cui all'articolo 31, comma 3, contestualmente all'azione di annullamento del provvedimento di diniego o all'azione avverso il silenzio));
d) nei casi di giurisdizione di merito, adotta un nuovo atto, ovvero modifica o riforma quello impugnato;
e) dispone le misure idonee ad assicurare l'attuazione del giudicato e delle pronunce non sospese, compresa la nomina di un commissario ad acta, che puo' avvenire anche in sede di cognizione con effetto dalla scadenza di un termine assegnato per l'ottemperanza.

2. In nessun caso il giudice puo' pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati. Salvo quanto previsto dal comma 3 e dall'articolo 30, comma 3, il giudice non puo' conoscere della legittimita' degli atti che il ricorrente avrebbe dovuto impugnare con l'azione di annullamento di cui all'articolo 29.

3. Quando, nel corso del giudizio, l'annullamento del provvedimento impugnato non risulta piu' utile per il ricorrente, il giudice accerta l'illegittimita' dell'atto se sussiste l'interesse ai fini risarcitori.

4. In caso di condanna pecuniaria, il giudice puo', in mancanza di opposizione delle parti, stabilire i criteri in base ai quali il debitore deve proporre a favore del creditore il pagamento di una somma entro un congruo termine. Se le parti non giungono ad un accordo, ovvero non adempiono agli obblighi derivanti dall'accordo concluso, con il ricorso previsto dal Titolo I del Libro IV, possono essere chiesti la determinazione della somma dovuta ovvero l'adempimento degli obblighi ineseguiti.

5. Qualora nel corso del giudizio la pretesa del ricorrente risulti pienamente soddisfatta, il giudice dichiara cessata la materia del contendere.

(omissis)