Interpellanza 2-01661 - Terranova ed altri

CAMERA 12 SETTEMBRE 2012

Interpellanza urgente (ex articolo 138-bis del regolamento - presentazione)

TESTO DELL'INTERPELLANZA

I sottoscritti chiedono di interpellare il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, per sapere –

premesso che: nei territori delle regioni Calabria e Sicilia sono attualmente in corso di esecuzione appalti pubblici diretti alla realizzazione di opere di ammodernamento stradale di interesse preminente per lo sviluppo socioeconomico delle aree interessate; tali appalti pubblici, aventi ad oggetto infrastrutture strategiche, sono stati aggiudicati mediante il sistema del general contractor, regolamentato dal codice degli appalti pubblici; nelle regioni interessate, il ruolo di general contractor è svolto da diverse grandi imprese, operanti in Italia e nel mondo nel settore dell'edilizia e delle infrastrutture;

i general contractor, in applicazione del codice degli appalti pubblici, hanno inteso affidare direttamente, mediante specifici contratti, l'esecuzione dei lavori di che trattasi a società radicate ed operanti nelle diverse realtà locali, le quali, pertanto, hanno proceduto e stanno procedendo con mezzi e risorse proprie alla concreta realizzazione degli interventi infrastrutturali strategici in questione; per come già evidenziato nell'aprile 2012 dall'ANCE Sicilia tramite comunicato stampa ampiamente ripreso dai media locali, e per come recentissimamente segnalato da altre società locali affidatarie degli appalti pubblici ed operanti nei territori calabresi, il rapporto giuridico-economico tra società locali e general contractor è contrassegnato da macroscopiche alterazioni del corretto sinallagma contrattuale, così sintetizzabili:

a) mancate e/o ritardate emissioni, da parte dei general contractor, delle certificazioni prodromiche alla liquidazione dei singoli stati di avanzamento;

b) assoluta mancanza di tempi certi rispetto ai pagamenti correnti dovuti dai general contractor alle società locali, in adempimento dei singoli stati di avanzamento già certificati;

c) mancato periodico «ripianamento», da parte dei general contractor, delle anticipazioni concesse in factoring alle società locali dagli istituti bancari, relativamente alle fatture emesse a carico dei medesimi general contractor all'esito delle previste certificazioni;

d) approfittamento della grave situazione di stress finanziario delle imprese affidatarie con conseguente «acquisto» da parte dei contraenti generali delle riserve a prezzi nettamente inferiori al dovuto ed al reclamato; la situazione appena descritta, caratterizzata da mancati e/o ingiustificatamente ritardati pagamenti che inesorabilmente producono pesantissimi riflessi sull'indebitamento delle società locali, oltre che sulla tempestiva esecuzione dei lavori appaltati, configura con estrema evidenza l'oramai insostenibile sofferenza finanziaria delle società locali medesime, tale da aver oramai provocato delicatissime ripercussioni sul piano societario squisitamente economico;

il modus operandi dei general contractor appare agli interpellanti con tutta probabilità ispirato ad un inaccettabile abuso della propria posizione dominante, i cui effetti pratici si risolvono in quello che appare un illegittimo e sperequato ribaltamento sulle società locali di costi correnti (in termini di continue anticipazioni) e costi aggiuntivi (specie in termini di interessi bancari), cui fa da contraltare un utilizzo parcellizzato delle liquidità finanziarie, colpevolmente mantenute oltre i normali termini contrattuali nella disponibilità dei general contractor mediante il perverso sistema delle ritardate certificazioni SAL e dei ritardati (se non mancati) pagamenti dei crediti contrattuali e dei crediti IVA;

come segnalato dall'ANCE Sicilia, le conseguenze di siffatta «strategia» contrattuale sono ad oggi devastanti, soprattutto per quanto concerne lo stato di gravissima crisi finanziaria ed economica, artificiosamente indotta, in cui versano la totalità delle società locali che hanno stipulato negozi giuridici di affidamento e/o di cooperazione con i general contractor, società locali le quali, sia bene puntualizzarlo, precedentemente all'avvio di siffatti rapporti giuridici rivestivano nel proprio ambito territoriale ruoli di assoluta affidabilità professionale e di garantita solidità economico-finanziaria, e il cui stato di crisi provocherebbe ulteriori, e gravissimi, danni in termini di perdita di occupazione; gli ultimi due punti evidenziati assumono importanza centrale, in quanto espressivi di un inaccettabile drenaggio di risorse finanziarie che i general contractor stanno di fatto determinando in danno di aziende operanti nei territori meridionali del Paese, circostanza, questa, foriera di inaccettabile nocumento alla già depressa realtà economica di quelle contrade, rispetto alla quale urgono immediati correttivi tecnici ed altrettanto immediate, oltre che efficaci, azioni politiche di contrasto; la predetta «strategia» contrattuale comporta, sul piano della tempistica di realizzazione delle infrastrutture interessate, inevitabili rallentamenti, cui si associa un'altrettanto inevitabile proliferazione dei contenziosi legali, che le società locali andranno ad instaurare per vedersi riconoscere il giusto riconoscimento di tutti i danni sin qui subiti per effetto delle inaccettabili modalità con cui i general contractor hanno inteso dare esecuzione agli accordi contrattuali sottoscritti con le società medesime –: quali urgenti iniziative di competenza, compresa una formale verifica a cura dei competenti uffici del Ministero, il Ministro intenda assumere al fine di riportare in un ambito di correttezza giuridica le fasi di esecuzione contrattuale relative agli affidamenti diretti in essere tra i general contractor e le società locali nei territori della Calabria e della Sicilia, ed al fine di garantire la non assistita sopravvivenza economico-finanziaria delle predette società locali anche in riferimento ai livelli di occupazione da esse garantiti. (2-01661) «Terranova, Soglia, Pugliese, Lainati, Bernardini, Mario Pepe (Misto-R-A), Roccella, Stracquadanio, Angela Napoli, Granata, Lo Presti, Barbaro, Consolo, Patarino, Iapicca, Contento, Malgieri, Cannella, Scelli, Laboccetta, D'Alessandro, Ventucci, Costa, Sisto, Torrisi, Misiti, Rosso, Dima, Biava, Fucci, Cassinelli, Speciale, Minniti, Margiotta, Pisicchio, Versace, Mistrello Destro, Gava, Lo Moro».

CAMERA

SEDUTA DEL 4 OTTOBRE 2012

INTERPELLANZA 2-01661 ON. TERRANOVA (Iniziative per garantire la correttezza delle fasi di esecuzione contrattuale relative agli affidamenti diretti in essere tra il general contractor e le società locali nei territori della Calabria e della Sicilia)

PRESIDENTE. L'onorevole Misiti ha facoltà di illustrare l'interpellanza Terranova n. 2-01661, di cui è cofirmatario.

AURELIO SALVATORE MISITI. Signor Presidente, l'interpellanza urgente è stata sottoscritta da varie parti di questo Parlamento, sia da deputati del centro, che della destra e della sinistra, insieme a tutti e dieci deputati di Grande Sud. Questo ha un significato perché si capisce che quello che si dice nella nostra interpellanza è un fatto condiviso da tutto il territorio, non solo dal territorio della Sicilia e della Calabria, e io credo che le considerazioni si possano estendere al di là dei confini di queste due regioni. Addirittura si può pensare anche ad una riflessione più approfondita sulla validità della figura del contraente generale nel nostro codice dei lavori pubblici, dei contratti e delle forniture. Infatti, è evidente che questa figura è stata introdotta sulla base di figure simili esistenti in altri Paesi, dove, evidentemente, c'era una situazione diversa dalla nostra.

Ed era stata introdotta per grandi progetti che superassero i 200 milioni di euro; successivamente, invece, questa figura si è Pag. 106allargata ed è stata diffusa per appalti molto più contenuti, dimensionalmente più piccoli e, quindi, si è diffusa questa pratica. Nel nostro Paese c'era già un diaframma tra lo Stato e l'impresa esecutrice che era, nel campo stradale e autostradale, l'ANAS, nel campo ferroviario, le Ferrovie dello Stato con le sue innumerevoli società. Introdurre un'ulteriore struttura, tipo il contraente generale, che rappresenta esattamente e si sostituisce totalmente allo Stato nell'esecuzione dei lavori, è stata una forzatura, un esperimento che, a mio avviso, dopo questo decennio di sperimentazione, va assolutamente ripensata e forse non è utile all'attività delle costruzioni nel nostro Paese.

Lo dice la nostra interpellanza urgente, con i comportamenti - in generale, non tutti certamente fanno la stessa cosa - dei contraenti generali nelle grandi opere pubbliche della Sicilia e della Calabria. Io posso dire benissimo della Campania, ma anche delle regioni del nord. E qual è questo comportamento? Questo comportamento viene denunciato in questo periodo, evidentemente ancora più critico, dovuto al fatto che c'è una crisi di carattere generale, c'è una crisi di cassa anche per gli investimenti sulle infrastrutture, c'è una ricerca spasmodica e non si riesce a fare, perché non credo vi siano idee chiare per cercare di attrarre capitali privati o, comunque, fondi provenienti da tutto il mondo verso un'attività di costruzione di grandi opere pubbliche del nostro Paese come avviene in altri. Ebbene, c'è questo problema che il contraente generale si inserisce in questa situazione critica, nel nostro Paese, di mancanza o di riduzione degli appalti, di crisi delle costruzioni, di un numero sempre più grande di disoccupati nel settore e così via, con un atteggiamento che, praticamente, aggrava la situazione oggettiva esistente.

Che cosa fanno in generale, come giustamente denunciano le associazioni delle piccole e medie imprese sia in Calabria che in Sicilia? Loro denunciano che, per esempio, il contraente generale facendo le funzioni dell'ANAS, per quanto riguarda la costruzione delle strade, o delle ferrovie, quando si tratta di costruire infrastrutture ferroviarie, in effetti, non certifica i SAL, e cioè lo stato di avanzamento dei lavori, per la liquidazione di questi singoli stati di avanzamento o lo certifica con gravissimo ritardo e, quindi, le imprese che sono state scelte dal contraente generale per realizzare l'opera - ecco perché dico che qui il contraente generale potrebbe non esserci perché poteva essere direttamente l'ANAS - devono essere certificate per poter chiedere il dovuto per i lavori già effettuati. Questo viene meno o comunque viene ritardato nel tempo con grave danno alle aziende e alle imprese che investono i propri capitali per realizzare dei lavori che non vengono pagati nei tempi contrattualmente stabiliti. Inoltre, c'è una assoluta mancanza di tempi certi di questi pagamenti, voi sapete che ogni impresa deve fare suo bilancio, e quindi, non essendoci tempi certi, molte imprese hanno una crisi di liquidità e rischiano di fallire, specialmente se si tratta di piccole imprese.

Ancora, ad esempio, sappiamo che in seguito ai contratti che il contraente generale stipula con le imprese realizzatrici dell'opera, queste imprese si fanno anticipare dalle banche dei fondi presentando le fatture che sono emesse a carico del contraente generale. Il contraente generale non fa facilmente il ripianamento delle anticipazioni concesse alle società locali dagli istituti bancari e quindi anche questo fatto negativo si aggiunge per il bilancio delle imprese. Inoltre, in questo momento di crisi, approfittando proprio del momento di stress finanziario delle stesse imprese, il contraente generale dovrebbe in qualche misura fare fronte, acquistare le riserve che le imprese propongono per il lavoro che stanno svolgendo; ebbene, le riserve delle imprese vengono, sì acquisite dal contraente generale ma, approfittando dello stress finanziario delle stesse, le riserve vengono acquisite a prezzi stracciati; quindi, le imprese investono cento ed il contraente generale gliene riconosce magari cinquanta. Il che significa che quelle imprese sono tutte sull'orlo del fallimento.

Quindi, questo è un fatto estremamente ingiustificato, sia nei ritardati pagamenti sia in questi cavilli che il contraente generale fa. Questo, rappresentando lo Stato o comunque la concedente dello Stato, l'ANAS, si dovrebbe comportare come lo Stato e non come un'impresa ingorda che tende a salvaguardare il proprio bilancio, anzi a rimpinguare la propria cassa attraverso una specie di raccolta di finanziamenti a carico delle imprese esecutrici dei lavori. Quindi, ciò crea una grandissima contraddizione che deriva dal fatto che questi contraenti generali si sentono in una posizione dominante, come per esempio l'ANAS, ma l'ANAS non ha fatto interessi per la propria cassa. L'ANAS ha interesse a che si svolgano i lavori, che si abbia il finanziamento da parte dello Stato, da parte del Ministero dell'economia e delle finanze e di quello delle infrastrutture e dei trasporti, e quindi ha interesse generale, mentre il contraente generale, essendo sempre in genere un privato, o comunque aziende private, ha interessi completamente diversi, che mal si conciliano con gli interessi generali del Paese.

Quindi, queste ritardate certificazioni, questi ritardati o addirittura mancati pagamenti dei crediti contrattuali stabiliti all'interno dei contratti che questi contraenti generali fanno con le aziende esecutrici locali provocano una crisi finanziaria ed economica artificiosamente indotta, in cui tutte le società locali versano in questo momento, e non soltanto una parte, ma la totalità di queste società. Pertanto, per impedire il drenaggio di risorse finanziarie da parte del contraente generale verso queste piccole e medie imprese, sarebbe a nostro avviso necessario un'iniziativa da parte del Governo: verificare formalmente come mai succede questo e ripristinare la correttezza giuridica nelle fasi di esecuzione delle opere pubbliche nel nostro Paese. Ci aspettiamo che il Governo intervenga, altrimenti non può che esservi una possibilità per noi, come Parlamento, di proporre - e lo faremo con tutte le parti politiche di questo Parlamento - di modificare la norma e, a mio avviso, abolire per legge la figura del contraente generale.

PRESIDENTE. Il sottosegretario di Stato per le infrastrutture e i trasporti, Guido Improta, ha facoltà di rispondere

GUIDO IMPROTA, Sottosegretario di Stato per le infrastrutture e i trasporti. Signor Presidente, con riferimento alla richiesta degli onorevoli interpellanti, in via generale, informo che ai sensi dell'articolo 163 del decreto legislativo n. 163 del 2006, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti svolge, tra l'altro, le attività di supporto necessarie per la vigilanza, da parte del CIPE, delle attività di affidamento da parte dei soggetti aggiudicatori e della successiva realizzazione delle infrastrutture. In particolare, con circolare del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 17 aprile 2008, sono stati disciplinati modalità, tempi e ruoli delle attività di monitoraggio del programma per le infrastrutture strategiche e l'aggiornamento telematico dei dati relativi alle singole opere da parte dei soggetti aggiudicatori; inoltre, con la stessa circolare, sono stati individuati i dati oggetto delle rilevazioni che devono essere forniti da parte dei responsabili di procedimento (RUP) nominati dai soggetti aggiudicatori.

I dati vengono forniti dai RUP con periodicità trimestrale e consentono un continuo controllo sull'andamento della realizzazione delle opere e sul rispetto dei cronoprogrammi di esecuzione inerenti a ciascun progetto definitivo approvato dal CIPE. Faccio altresì presente che nel febbraio 2011 è stato sottoscritto un protocollo d'intesa tra il Ministero e la Guardia di finanza che, nel definire i criteri e le modalità di collaborazione nell'attività di sorveglianza delle grandi opere, prevede, tra l'altro, lo scambio di informazioni e di ogni altra notizia di interesse di polizia economico-finanziaria nonché l'effettuazione di controlli congiunti. Ritengo opportuno sottolineare che in tale ambito questo Governo è intervenuto sin dai primi provvedimenti legislativi approvati.

In particolare, il decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, ha previsto l'inserimento della lettera f-ter) nell'articolo 163, comma 2, del codice dei contratti pubblici. Pag. 110 In base a tale norma il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti verifica lo stato di avanzamento dei lavori anche attraverso sopralluoghi tecnico-amministrativi presso i cantieri interessati, previo accesso agli stessi; a tal fine può avvalersi, ove necessario, del Corpo della guardia di finanza mediante la sottoscrizione di appositi protocolli d'intesa. La citata disposizione ha, dunque, introdotto un ulteriore strumento di verifica in materia di opere strategiche in tutte le fasi contrattuali, al fine di evitare rallentamenti nell'esecuzione delle opere, comprese le eventuali problematiche di carattere finanziario intercorrenti nei rapporti tra il general contractor e le imprese locali subaffidatarie.

Con la stessa disposizione si è così inteso rafforzare il ruolo della struttura tecnica di missione e del servizio per l'alta sorveglianza delle grandi opere, presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, che, nell'ambito della citata attività di monitoraggio e vigilanza sull'avanzamento delle attività progettuali, possono individuare le criticità nelle fasi di esecuzione dei lavori ed elaborare proposte ed iniziative per la risoluzione delle stesse. In tale quadro, tutto ciò che è causa di ritardi nella realizzazione delle opere potrà essere oggetto di segnalazione al CIPE, alla Corte dei conti, all'Autorità garante della concorrenza e del mercato, all'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici, nonché alla Guardia di finanza.

Occorre, da ultimo, sottolineare che attraverso la banca dati presso la struttura tecnica di missione sono raccolte tutte le informazioni riguardanti i subcontratti ed i subcontraenti che a diverso titolo entrano a far parte della filiera delle lavorazioni di ciascuna opera strategica. La procedura consente non solo di adempiere agli obblighi di prevenzione dalle infiltrazioni criminali negli appalti pubblici, ma anche di sviluppare, con puntuale riferimento alla realizzazione delle infrastrutture strategiche, una analisi attenta del relativo indotto socioeconomico. Più in particolare, in relazione a quanto segnalato dagli onorevoli interpellanti, è di tutta evidenza che la specifica situazione è senza dubbio grave e preoccupante per la tenuta dell'intero tessuto imprenditoriale nelle regioni Calabria e Sicilia, in un momento assai delicato della storia nazionale.

La prospettata casistica che sintetizza le macroscopiche alterazioni del sinallagma contrattuale è la medesima che purtroppo, sempre più spesso, caratterizza, su tutto il territorio nazionale, i rapporti dell'appaltatore con i propri subappaltatori o fornitori, tutti chiamati di regola a «prefinanziare» la rispettiva attività, con conseguente esposizione laddove si interrompa il ciclo ordinario dei pagamenti in capo all'appaltatore stesso. In altri termini, trattasi di una tematica che riguarda non solo i lavori della Salerno-Reggio Calabria o la Jonica, ma anche, e forse soprattutto, le migliaia di comuni, stretti da tempo nei vincoli del Patto di stabilità interno che impediscono loro di pagare somme, grandi e piccole, alle imprese affidatarie di appalti e cottimi, somme che, quindi, non possono venire trasferite ai relativi subcontraenti.

Faccio presente, al riguardo, che, lo scorso 30 luglio, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha ricevuto dall'AGI, l'associazione di categoria che in seno all'ANCE rappresenta i general contractor, una nota inviata anche al Ministero dell'economia e delle finanze, in cui si lamenta, per le opere in questione, l'esistenza di debiti per lavori scaduti per i quali non era stato ancora previsto il pagamento, nonché di debiti per lavori di imminente scadenza. Per risolvere la specifica situazione segnalata, proprio in questi giorni, si stanno verificando insieme con il Ministero dell'economia e delle finanze tutte le possibili soluzioni, al fine di garantire il trasferimento all'ANAS delle risorse finanziarie richieste dalle imprese per i lavori eseguiti. Assicuro che il Ministero avrà cura di verificare, tramite la stessa ANAS, che le somme una volta erogate raggiungano tutti gli aventi diritto sia in quanto affidatari diretti che subappaltatori e fornitori e, più in generale, valuterà l'opportunità di modificare le norme vigenti per ovviare alle situazioni rappresentate dagli onorevoli interpellanti.

PRESIDENTE. L'onorevole Misiti ha facoltà di replicare.

AURELIO SALVATORE MISITI. Signor Presidente, ringrazio il sottosegretario Improta che ci ha ricordato le questioni che abbiamo affrontato anche in quest'Aula e i provvedimenti che abbiamo approvato, anche su proposta del Governo, ma che comunque non hanno portato a dei risultati ancora tangibili in modo tale che siano superate le difficoltà delle imprese che abbiamo segnalato. Tuttavia, credo che sia pure positivo il riconoscimento da parte del Ministero, e quindi del Governo, della situazione difficile che hanno gli stessi contraenti generali, nel senso che l'ANAS, il Ministero e il Governo spesso non fanno fronte nei tempi necessari ai pagamenti delle opere già realizzate. Questa è una sofferenza che evidentemente è grave, ma è senz'altro meno grave della sofferenza che hanno le piccole imprese. Infatti, le grandi imprese hanno diverse opportunità, e comunque hanno rapporti, lavorano in campo nazionale e internazionale, hanno contratti diversi, nonché una consistenza e un patrimonio molto più alti. Noi qui abbiamo messo in rilievo l'importanza degli interventi a favore di imprese che hanno patrimoni piccoli, che hanno un numero di dipendenti limitato, ma che comunque sono moltissime. Quindi, il numero di dipendenti è elevatissimo e ciò può pertanto mettere in ginocchio l'economia di un'intera regione, ad esempio il settore delle costruzioni.

Perciò abbiamo la necessità che siano realizzati quegli impegni che, per ultimo, il sottosegretario Improta ha riconosciuto aver preso il Governo, che sta andando avanti in quella direzione. Credo che bisogna accelerare e comunque verificare rapidamente che i pagamenti avvengano nei tempi il più possibile ridotti in modo tale da salvaguardare l'integrità di queste aziende, soprattutto in territori depressi, dove l'economia è crollata con molta più velocità e accelerazione rispetto ad altri. È bene salvaguardare queste imprese perché questo può portare anche un contributo positivo alla ripresa economica generale.

Sono convinto che, se si procede in questa direzione, non solo nel Mezzogiorno, ma anche nell'intero Paese, come giustamente faceva riferimento il sottosegretario, questo settore possa rappresentare invece il motore della ripresa economica italiana.