Via libera per il Nuovo Codice degli appalti

Roma, 3 marzo 2016 - Via libera del Governo al nuovo Codice degli appalti che rappresenta un cambio di passo nella strategia e nella pratica dei grandi lavori pubblici in Italia. Una svolta attessa da anni, che adesso dovrà essere messa in pratica.
L’approvazione da parte del Consiglio dei Ministri è avvenuta nel corso dell’ultima riunione di Governo sulla base del testo del provvedimento messo a punto dal Presidente Matteo Renzi e dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti Graziano Delrio. Si tratta di un Decreto legislativo di attuazione delle Direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014, che riguardano le regole per l’aggiudicazione dei contratti di concessione, gli appalti pubblici e le procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori speciali dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali; toccati anche temi come il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture.
L’essere arrivati ad un solo testo, costituisce già un traguardo di non poco conto. Il Governo, infatti, era stato chiamato a questo compito dalla legge delega del 28 gennaio 2016, n. 11 che impegnava l’esecutivo a riunire in un unico decreto le direttive appalti pubblici e concessioni e riordinare la disciplina in vigore in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture e contratti di concessione.
Dizione corretta per il nuovo Codice, è quindi quella di “Codice degli appalti pubblici e dei contratti di concessione”, un testo che sostanzialmente contiene nove grandi temi innovativi.

I criteri generali di novità
Il nuovo “Codice degli appalti pubblici e dei contratti di concessione” si basa su quattro concetti di fondo: semplificazione, snellimento, riduzione delle norme in materia, rispetto del divieto di gold plating.
Semplificazione e snellimento iniziano dalla stessa forma del testo: si tratta infatti di una “disciplina autoapplicativa” che non prevede quindi un regolamento di esecuzione e di attuazione, ma l’emanazione di linee guida di carattere generale, da approvare con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti su proposta dell’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) e previo parere delle competenti commissioni parlamentari.
Saranno queste linee guida ad assicurare, spiega una nota di Palazzo Chigi, “la trasparenza, l’omogeneità e la speditezza delle procedure e fornire criteri unitari”.
Lo stesso provvedimento prevede un rafforzamento dell’ANAC così come del ruolo del Consiglio Superiore del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (MIT) e l’istituzione della Cabina di regìa presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, quale organo di coordinamento e monitoraggio.
Particolare cura è stata posta anche alla facilità d’uso del Codice stesso il cui testo è “articolato per processi”, dal momento in cui si decide una procedura di affidamento a quello finale dell’esecuzione. Sono quindi indicati i singoli passi di ogni opera: pianificazione, programmazione e progettazione, fasi fondamentali per la stazione appaltante, le modalità di affidamento. Disciplinate anche le regole procedurali per ogni tipologia contrattuale: appalto, concessioni, altre tipologie quali quelle in house, contraente generale, strumenti di partenariato pubblico-privato (compreso anche il project financing). Vengono disciplinati i passaggi: verifica della soglia comunitaria e i requisiti di qualificazione della stazione appaltante, modalità di affidamento e scelta del contraente, bandi, avvisi, selezione delle offerte, aggiudicazione, esecuzione, della verifica e collaudo.
Sul contenzioso, il nuovo Codice prevede un rito abbreviato in camera di consiglio sull’impugnativa dei motivi di esclusione, nonché disciplina i rimedi alternativi alla tutela giurisdizionale.

La qualità del progetto, della stazione appaltante e degli operatori
Il nuovo sistema è incentrato sulla qualità. “Sono previsti – dice sempre la nota del Governo -, tre livelli di progettazione: il nuovo progetto di fattibilità tecnica ed economica, il progetto definitivo ed il progetto esecutivo, che viene posto a base di gara”.
Particolare attenzione, in tema di qualità, viene posta ai fabbisogni della collettività, alla qualità architettonica e tecnico-funzionale dell’opera, al limitato consumo del suolo, al rispetto dei vincoli idrogeologici sismici e forestali e all’efficientamento energetico.
Quanto alla scelta del contraente, il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (che coniuga offerta economica e offerta tecnica), diviene il criterio di aggiudicazione preferenziale, nonché obbligatorio per i servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica e per quei servizi in cui è fondamentale l’apporto di manodopera nei settori in cui prevale l’esigenza di qualità o di tutela dei lavoratori.
È richiesta la qualificazione sia agli operatori economici, per i quali è prevista una specifica disciplina, sia alle stazioni appaltanti, secondo standard predefiniti e sistemi premianti che consentono, progressivamente, di appaltare opere, lavori e servizi più costosi e complessi.

Rafforzamento del ruolo di ANAC
Il ruolo dell’ANAC viene potenziato perché viene chiamata ad adottare atti di indirizzo come linee guida, bandi-tipo, contratti-tipo ed altri strumenti di regolamentazione flessibile, fornendo costante supporto nell’interpretazione e nell’applicazione del Codice.

Arrivano il Documento di gara europeo e una nuova disciplina delle concessioni
Viene prevista una disciplina unitaria per le concessioni di lavori, servizi e forniture, chiarendo che le concessioni sono contratti di durata, caratterizzati dal rischio operativo in capo al concessionario in caso di mancato ritorno economico dell'investimento effettuato. Le concessioni già in essere devono adeguarsi entro 24 mesi dall’entrata in vigore del Codice. La verifica è effettuata dall’ANAC.
Il Codice prevede anche una nuova disciplina del sistema delle garanzie. La vecchia garanzia globale è eliminata e sostituita da due diverse garanzie, rilasciate contestualmente: la garanzia definitiva, senza possibilità di svincolo, che permane fino alla conclusione dell’opera e la garanzia extracosti che copre il costo del nuovo affidamento in tutti i casi in cui l’affidatario viene meno e il maggior costo che viene praticato dal subentrante.
Tra le disposizioni volte a favorire la concorrenza, viene introdotto il Documento di gara unico europeo, che consentirà un’immediata apertura della concorrenza europea.

Trasparenza e dematerializzazione con le gare elettroniche
È previsto il graduale passaggio a procedure interamente gestite in maniera digitale, con conseguente riduzione degli oneri amministrativi.
E’ prevista anche la riduzione a due sole banche dati, una all’ANAC e l’altra al MIT, rispettivamente per la vigilanza e controllo e per i requisiti generali di qualificazione degli operatori economici.

Norme per il Partenariato pubblico privato
Viene disciplinato nel Codice per la prima volta l’istituto del “Partenariato pubblico privato” (PPP), visto come una “forma di sinergia tra poteri pubblici e privati per il finanziamento, la realizzazione o la gestione delle infrastrutture o dei servizi pubblici, affinché l’amministrazione possa disporre di maggiori risorse e acquisire soluzioni innovative”. E’ prevista tuttavia la possibilità che i ricavi di gestione dell’operatore economico possano provenire dal canone riconosciuto dall’ente concedente, ma anche da altre forme di contropartita economica.

Programmazione delle opere e superamento della Legge Obiettivo
Il Codice non prevede deroghe alla sua applicazione, ad eccezione dei settori esclusi esplicitamente dalla direttiva e dei casi di grande urgenza.
Con l’eliminazione del ricorso a procedure straordinarie, si prevede il superamento della Legge Obiettivo “riconducendo – spiega il Governo -, la pianificazione e la programmazione delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari allo sviluppo del Paese, agli strumenti ordinari quali il Piano generale dei trasporti e della logistica triennale e il Documento pluriennale di pianificazione (DPP)”.

Un nuovo concetto di general contractor e degli albi per direttori lavori e collaudatori
L’istituto del contraente generale subisce una profonda rivisitazione. Per farvi ricorso la stazione appaltante dovrà fornire un’adeguata motivazione, in base a complessità, qualità, sicurezza ed economicità dell’opera. Cambia anche il sistema di qualificazione che ora viene attribuito all’ANAC. Viene creato presso il MIT un apposito albo nazionale cui devono essere obbligatoriamente iscritti i soggetti che possono ricoprire gli incarichi di direttore dei lavori e di collaudatore negli appalti pubblici aggiudicati con la formula del contraente generale.

Riduzione del contenzioso amministrativo
Al fine di garantire l’efficacia e la celerità delle procedure di aggiudicazione e tempi certi nella esecuzione dei contratti viene introdotto un rito speciale in camera di consiglio del Tar.